國務院辦公廳關于鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制的意見
日期：2013/2/20
國辦發〔2013〕14號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構： 鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制是“十二五”期間深化醫藥衛生體制改革的重點，是實現2020年人人享有基本醫療衛生服務目標的重要基礎。醫改實施三年多來，基層醫療衛生機構綜合改革全面推進，初步建立了基本藥物制度，構建了維護公益性、調動積極性、保障可持續的基層運行新機制。為進一步深化改革，擴大醫改成果，現就鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制提出如下意見。 一、總體要求 深入貫徹落實《中共中央 國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》（中發〔2009〕6號）和《“十二五”期間深化醫藥衛生體制改革規劃暨實施方案》，堅持保基本、強基層、建機制，著力解決基層醫改面臨的新問題，不斷完善政策體系，健全長效機制；鞏固基本藥物制度，深化基層醫療衛生機構管理體制、補償機制、藥品供應、人事分配等方面的綜合改革；完善績效考核辦法，創新監管方式，強化監督管理；加強基層醫療衛生服務體系建設，不斷提升服務能力和水平，筑牢基層醫療衛生服務網底。 二、完善基本藥物采購和配送 （一）穩固基本藥物集中采購機制。全面貫徹《國務院辦公廳關于印發建立和規范政府辦基層醫療衛生機構基本藥物采購機制指導意見的通知》（國辦發〔2010〕56號），堅持以省（區、市）為單位網上集中采購，落實招采合一、量價掛鉤、雙信封制、集中支付、全程監控等制度。對經多次采購價格基本穩定的基本藥物試行國家統一定價；對獨家品種試行國家統一定價，也可探索以省（區、市）為單位，根據采購數量、區域配送條件等，直接與生產企業議定采購數量和采購價格；對少數基層必需但用量小、市場供應短缺的基本藥物，采取招標定點生產等方式確保供應。 基本藥物采購遵循質量優先、價格合理的原則。進一步完善“雙信封”評價辦法。在經濟技術標評審中，對藥品質量、生產企業的服務和信譽等進行全面審查，將企業通過《藥品生產質量管理規范（2010年版）》（GMP）認證作為質量評價的重要指標；在商務標評審中，對競標價格明顯偏低的藥品進行綜合評估，避免惡性競爭。優先采購達到國際水平的仿制藥，激勵企業提高基本藥物質量。 （二）保障基本藥物供應配送和資金支付。基本藥物配送原則上由中標生產企業自行委托藥品批發企業配送或直接配送。要做好偏遠、交通不便地區的藥品配送服務。充分發揮郵政等物流行業服務網絡覆蓋面廣的優勢，支持其在符合規定的條件下參與藥品配送。基本藥物采購機構對基層醫療衛生機構基本藥物貨款統一支付，鼓勵通過設立省級基本藥物采購周轉資金等方式優化支付流程，確保貨款及時足額支付。省級衛生部門負責監督基本藥物貨款支付情況，嚴厲查處拖延付款行為，并向社會公布。 （三）定期調整國家基本藥物目錄。按照防治必需、安全有效、價格合理、使用方便、中西藥并重的原則，結合實際使用情況遴選調整國家基本藥物目錄，保持合理數量，優化品種結構。國家基本藥物目錄原則上每三年調整一次。省級人民政府統一增補本省（區、市）目錄外藥品品種，增補品種嚴格執行國家基本藥物各項政策。要從嚴控制增補數量，不得將權限下放到市（地）、縣（市、區）或基層醫療衛生機構。在增補品種時，要充分考慮基層常見病、慢性病用藥與當地公立醫院用藥的銜接問題。 （四）嚴格執行誠信記錄和市場清退制度。對在采購過程中提供虛假證明文件、蓄意抬高價格或惡意競價、不按合同規定及時配送或供應質量不達標藥品，以及向采購機構、醫療機構或個人進行賄賂或變相賄賂的企業，一律記錄在案，依照有關法律法規嚴肅查處，并定期向社會公布查處結果。對于違反法律法規、被司法機關及行政機關查處的企業，兩年內不得參與藥品招標采購。 三、加強基本藥物使用和監管 （五）引導基層醫務人員規范使用基本藥物。加強基層醫務人員基本藥物知識培訓，將其作為基層醫務人員競聘上崗、執業考核的重要內容，保證臨床用藥合理、安全、有效、價廉。加大宣傳力度，引導群眾轉變用藥習慣，促進臨床首選、合理使用基本藥物。 （六）鼓勵非政府辦基層醫療衛生機構使用基本藥物。在沒有政府辦基層醫療衛生機構的鄉鎮和社區，采取政府購買服務方式落實基本藥物制度，確保每個鄉鎮、社區都有實施基本藥物制度的基層醫療衛生機構。政府購買服務的范圍、內容等，由各地結合實際確定。將符合條件的非政府辦基層醫療衛生機構納入基本醫保定點，對其提供的基本公共衛生服務給予足額補償。農墾、林業等系統和國有企事業單位（含公立醫院）所屬基層醫療衛生機構實施基本藥物制度后，可參照執行政府辦基層醫療衛生機構政策，具體辦法另行制定。 （七）加強藥品質量安全監管。強化政府監管責任，嚴格基本藥物研究、生產、流通、使用、價格、廣告監管，依法查處不合格生產企業，規范流通秩序，嚴厲打擊制售假冒偽劣藥品行為。對基本藥物實行全品種覆蓋抽驗和從生產出廠到使用全程電子監管，加大對重點品種的監督抽驗力度，抽驗結果定期向社會發布。嚴格基本藥物上市審批。完善中成藥質量標準。 四、深化編制、人事和收入分配改革 （八）深化編制和人事改革。以縣（市、區）為單位，根據城鎮化進程和城市規模的變化，綜合考慮服務人口、地理交通狀況等因素，合理核定基層醫療衛生機構編制總量，實行統籌安排、動態調整；合理配置公共衛生、醫療服務人員，適當提高基層醫療衛生機構護理人員比例。明確基層醫療衛生機構的法人主體地位，落實其用人自主權。全面推行聘用制度和崗位管理制度，堅持競聘上崗、按崗聘用、合同管理，建立能上能下、能進能出的競爭性用人機制，實行定編定崗不固定人員，變固定用人為合同用人，變身份管理為崗位管理。對未聘人員采取多途徑妥善安置。基層醫療衛生機構工作人員按規定參加社會保險。 （九）加強對基層醫療衛生機構的考核。創新考核制度，將服務質量數量、患者滿意度、任務完成情況和城鄉居民健康狀況等作為主要考核內容，考核結果向社會公開，與績效工資總量、財政補助、醫保支付等掛鉤。依托信息化手段，強化量化考核、效果考核。 （十）實行基層醫療衛生機構負責人任期目標責任制。基層醫療衛生機構負責人一律采取公開選拔、擇優聘任方式產生。實行任期目標責任制，由基層醫療衛生機構主管部門對負責人進行考核，考核結果與其收入和任免掛鉤。嚴禁將負責人的收入與基層醫療衛生機構的經濟收入掛鉤。 （十一）提高基層醫療衛生機構人員待遇。基層醫療衛生機構在核定的收支結余中可按規定提取職工福利基金、獎勵基金。各地要從實際出發，在平穩實施績效工資的基礎上，結合醫務人員工作特點，適當提高獎勵性績效工資比例，合理拉開收入差距，體現多勞多得、優績優酬。基層醫療衛生機構負責聘用人員的考核與獎懲，根據考核結果及時發放績效工資。收入分配向工作一線、關鍵崗位、業務骨干、貢獻突出等人員傾斜，嚴禁將醫務人員收入與藥品和醫學檢查收入掛鉤。對在基層醫療衛生機構工作的對口支援醫務人員，地方政府給予周轉房等生活保障，在職稱晉升、社會榮譽等方面予以傾斜；對到艱苦邊遠地區基層醫療衛生機構服務的醫務人員，按規定落實津補貼政策；對在農村地區長期從醫、貢獻突出的醫務人員，按國家規定給予獎勵。 五、完善穩定長效的多渠道補償機制 （十二）落實財政對基層醫療衛生機構的專項補助經費。政府舉辦的基層醫療衛生機構，基本建設和設備購置等發展建設支出由政府根據基層醫療衛生機構發展建設規劃足額安排，人員經費（包括離退休人員經費）、人員培訓和人員招聘等所需支出由財政部門根據政府衛生投入政策、相關人才培養規劃和人員招聘規劃合理安排補助。 （十三）完善財政對基層醫療衛生機構運行的補助政策。中央財政已建立基本藥物制度實施后對地方的經常性補助機制并納入財政預算，支持地方完善財政對基層醫療衛生機構運行的補助政策。中央財政對各省（區、市）補助標準主要根據基層醫療衛生機構服務人口，并統籌考慮地方財力狀況確定，補助標準隨著經濟社會發展相應提高。各省（區、市）要統籌使用中央財政補助資金，落實對基層醫療衛生機構運行的財政補助政策，將基層醫療衛生機構經常性收支差額補助納入財政預算并及時足額落實到位，加大對困難地區財政轉移支付力度。鼓勵各地探索按服務數量或服務人口定額補償的方式落實補助資金。有條件的地區可以實行收支兩條線，基層醫療衛生機構的收入全額上繳，開展基本醫療和公共衛生服務所需經常性支出由政府核定并全額安排。加強財政補助資金的績效考核和監督管理，提高資金使用效益。 （十四）保障基本公共衛生服務經費。各級財政要及時足額下撥基本公共衛生服務經費，確保專款專用，不得截留、挪用、擠占。基本公共衛生服務經費先預撥后考核結算，并隨著經濟社會發展相應提高保障標準。基層醫療衛生機構承擔突發公共衛生事件處置任務由財政按照服務成本核定補助。 （十五）全面實施一般診療費。各地結合實際合理確定基層醫療衛生機構一般診療費標準，原則上10元左右。要嚴格落實一般診療費醫保支付政策，將其納入基本醫保門診統籌支付范圍，按規定比例支付。 （十六）發揮醫保支付的補償作用。擴大門診統籌范圍，合理確定醫保支付范圍和支付標準。醫保支付比例向基層醫療衛生機構傾斜，鼓勵使用中醫藥服務。推進醫保支付方式改革，逐步建立激勵與約束并重的支付制度。采取購買服務方式對基層醫療衛生機構提供的基本醫療服務給予補償。 六、進一步提升基層醫療衛生服務能力 （十七）明確基層醫療衛生機構基本功能。以維護轄區居民健康為中心，使用適宜技術、適宜設備和基本藥物（包括增補藥品），大力推廣包括民族醫藥在內的中醫藥服務，綜合提供公共衛生和基本醫療服務。基層醫療衛生機構診療科目、床位數量、科室設置、人員配備、基礎設施建設和設備配置要與其功能定位相適應。鄉鎮衛生院受縣級衛生部門委托，承擔轄區內衛生管理職能，對村衛生室和鄉村醫生進行技術指導、藥品器械配送管理和績效考核。考核結果經縣級衛生部門審核后公示，作為財政補助經費核算和鄉村醫生聘用的依據。鼓勵有條件的地方探索推進鄉村衛生服務一體化管理。 （十八）支持基層醫療衛生機構標準化建設。在充分利用現有資源的基礎上，做好城鎮化和行政區劃調整過程中基層醫療衛生機構的規劃布局和建設。政府在每個鄉鎮辦好一所衛生院。堅持政府主導，原則上每個街道辦事處或3萬—10萬居民設置1所社區衛生服務中心。“十二五”期間，按照填平補齊的原則，繼續加大對基層醫療衛生機構建設投入，重點支持邊遠山區、地廣人稀的農村地區、少數民族地區鄉鎮衛生院建設，到2015年使基層醫療衛生機構達標率達到95%以上。實施基層中醫藥服務能力提升工程，加強基層醫療衛生機構中醫科、中藥房建設。 （十九）加強基層醫療衛生機構人才培養。加快推行全科醫生制度，加強師資和培養培訓基地建設，實施全科醫生規范化培養和欠發達農村地區助理全科醫生培訓。繼續做好全科醫生轉崗培訓、農村訂單定向醫學生免費培養，實施全科醫生特崗項目，確保如期實現基層醫療衛生機構全科醫生配備目標。采取有效措施，鼓勵高校醫學畢業生到農村基層服務，志愿到中西部地區鄉鎮衛生院工作3年及以上的高校醫學畢業生，其學費（助學貸款）由國家補助（代償）。加大對農村醫務人員的繼續教育，加強中醫藥知識與技能培訓，對鄉鎮衛生院人員每5年進行一次全員崗位培訓，將培訓結果作為崗位聘用與績效考核的重要內容。嚴格執行城市醫院和疾病預防控制機構醫師晉升主治醫師或副主任醫師職稱前到農村服務累計一年以上的政策。深化對口協作，加強上級醫院與基層醫療衛生機構之間的人才合作交流，建立定期巡診和輪訓機制。 （二十）轉變基層醫療衛生服務模式。鼓勵基層醫務人員根據居民健康需求，主動服務，上門服務，開展慢性病管理、健康管理、巡回醫療等。積極推進全科醫生執業方式和服務模式改革試點，各地可結合實際合理確定到2015年全科醫生簽約人數與服務人口比例，逐步推行全科醫生（團隊）與城鄉居民建立穩定的契約服務關系，提供連續的公共衛生和基本醫療服務。衛生等部門要加快制定分級診療規范，推進基層首診負責制，建立健全分級診療、雙向轉診制度，明顯提高基層醫療衛生機構門急診量占門急診總量的比例。 （二十一）推進信息化建設。以省（區、市）為單位，統一組織規劃推進基層醫療衛生機構信息系統建設，逐步覆蓋鄉鎮衛生院、社區衛生服務機構和有條件的村衛生室。將基本藥物供應使用、居民健康管理、公共衛生服務、基本醫療服務、績效考核等作為信息系統建設的重要內容，統一技術規范和標準。強化信息系統在績效考核和服務監管中的運用，提高基層醫療衛生機構服務規范化水平。通過建立區域衛生信息平臺，逐步實現基層醫療衛生機構與區域內大醫院、公共衛生機構、醫保管理經辦機構等信息互聯互通，實現資源共享。 （二十二）積極做好化解債務工作。地方政府是化解債務的主體，要多渠道籌措落實化債資金，按時完成債務化解工作。省級、市（地）級人民政府要加大對財政困難縣（市、區）化解債務工作的資金支持力度。 七、穩定和優化鄉村醫生隊伍 （二十三）提高村衛生室服務水平。采取公建民營、政府補助等方式，支持村衛生室房屋建設和設備購置，原則上每個行政村要建有村衛生室，每個村衛生室要配備合格的鄉村醫生。對村衛生室主要通過購買服務的方式進行合理補助。制定鄉村醫生培養規劃，建立在村衛生室執業的鄉村醫生定期免費培訓制度，鼓勵采取本地人員定向培養等方式充實、優化鄉村醫生隊伍，新進鄉村醫生應當具備執業助理醫師或以上資格，力爭到2020年鄉村醫生總體具備執業助理醫師或以上資格。各地可結合實際建立鄉村醫生退出機制。 （二十四）全面落實鄉村醫生補償政策。明確村衛生室和鄉鎮衛生院的基本公共衛生服務任務分工和資金分配比例，原則上將40%左右的基本公共衛生服務任務交由村衛生室承擔，考核后將相應的基本公共衛生服務經費撥付給村衛生室，不得擠占、截留和挪用。各地要將符合條件的村衛生室納入新農合定點，在綜合考慮新農合籌資能力和不增加群眾負擔的前提下，合理制定村衛生室一般診療費標準，并確定新農合支付標準和辦法，充分發揮新農合對村衛生室的補償作用。中央財政已建立村衛生室實施基本藥物制度補助機制，地方各級財政要采取定額補助的方式給予專項補助，財政補助總體水平與當地村干部的補助標準相銜接；鼓勵地方進一步提高對在偏遠、艱苦地區執業的鄉村醫生補助水平。各地要積極探索降低鄉村醫生執業風險、調解醫患糾紛的有效措施。 （二十五）合理解決鄉村醫生養老問題。支持鄉村醫生參加城鄉居民社會養老保險，按規定領取養老金。鼓勵有條件的地方采取多種方式適當提高鄉村醫生的養老待遇。地方政府可以采取補助等多種形式，妥善解決好老年鄉村醫生的保障和生活困難問題，具體辦法由地方政府制定。 八、加強基層醫療衛生服務監管 （二十六）加強衛生行業監管。縣級衛生部門要加強對基層醫療衛生機構、村衛生室和鄉村醫生的行業管理，加大執法檢查監督力度。對有過度醫療、不合理使用抗生素、推諉病人、虛報公共衛生服務等違規行為的機構及人員，嚴格按規定予以通報、罰款乃至給予辭退、吊銷執業證書等處罰；嚴厲查處沒有按照規定實行基本藥物零差率銷售的基層醫療衛生機構。建立問責制，對監管不力的，嚴格追究相關責任人的責任。各地要設立監督舉報電話，加強社會監督。 （二十七）推行院（中心）務公開。基層醫療衛生機構要定期公開醫療服務信息、財務收支狀況、醫療服務價格、基本公共衛生服務項目、政府專項資金使用和績效考核情況等，主動接受社會監督。 （二十八）發揮醫保和價格的監督制約作用。醫保經辦機構對醫療服務行為和費用要實行實時監控，加大獎懲力度，嚴厲查處騙保行為。價格部門應加強對基層醫療衛生機構的收費檢查，嚴厲查處亂收費、違規加價等行為。 （二十九）加強醫德醫風建設。建立誠信制度和醫務人員醫德醫風檔案。重視對基層醫務人員的人文素質培養和職業素質教育，大力弘揚救死扶傷精神，促進基層醫務人員與城鄉居民建立和諧關系。 九、組織實施 （三十）落實目標責任。各省（區、市）政府要盡快制訂實施方案，并報國務院醫改辦公室、衛生部、財政部、人力資源社會保障部備案。各有關部門要抓緊制訂出臺相關配套文件。各地、各有關部門要嚴格落實責任制，建立強有力的工作推進機制，提高執行力。 （三十一）加強督導考核。各地要將基層醫改任務完成情況納入政府目標考核管理。各有關部門要加強協調配合，督促指導地方工作。國務院醫改辦公室要會同有關部門定期開展督導檢查，及時通報進展情況，對工作滯后的進行約談，確保各項政策落到實處。 （三十二）加強宣傳培訓。大力宣傳基層醫改政策，開展對從事醫改的各級領導干部和基層醫務人員的政策培訓，進一步統一思想，凝聚共識，形成全社會支持醫改、參與醫改的良好氛圍。
國務院辦公廳 2013年2月10日
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